Thực hiện chế độ hai cấp xét xử là một trong những nguyên tắc hiến định quan trọng nhất trong hệ thống pháp luật tố tụng Việt Nam nói chung và tố tụng hành chính nói riêng. Nguyên tắc này không chỉ bảo đảm quyền lợi hợp pháp của người khởi kiện, người bị kiện mà còn là cơ chế tự kiểm tra, giám sát hữu hiệu nhằm hạn chế tối đa những sai sót, tiêu cực trong hoạt động xét xử của ngành tòa án. Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, việc nghiên cứu chuyên sâu, đánh giá đúng thực trạng và tìm ra các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chế độ hai cấp xét xử theo quy định của luật tố tụng hành chính (LTTHC) hiện hành là một yêu cầu cấp thiết. Bài viết này sẽ phân tích toàn diện từ cơ sở lý luận, các quy định pháp lý thực tế, thực trạng áp dụng cho đến những kiến nghị hoàn thiện hệ thống, giúp bạn đọc, các luật sư và những nhà làm luật có một cái nhìn thấu đáo và hệ thống nhất.

1. Cơ sở lý luận về chế độ hai cấp xét xử trong tố tụng hành chính:

1.1) Khái niệm và bản chất của chế độ hai cấp xét xử:

Chế độ hai cấp xét xử trong tố tụng hành chính được hiểu là việc một vụ án hành chính theo quy định của pháp luật phải được trải qua tối đa hai cấp xét xử, xét xử sơ thẩm và xét xử phúc thẩm (nếu có kháng cáo, kháng nghị).

- Xét xử sơ thẩm: Là giai đoạn đầu tiên mà tòa án có thẩm quyền tiến hành thụ lý, thu thập chứng cứ, mở phiên tòa công khai để xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện, từ đó đưa ra bản án hoặc quyết định sơ thẩm.

- Xét xử phúc thẩm: Là cấp xét xử thứ hai, được kích hoạt khi bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo bởi đương sự hoặc bị kháng nghị bởi viện kiểm sát. Tòa án cấp phúc thẩm sẽ kiểm tra lại toàn bộ hoặc một phần tính hợp pháp và có căn cứ của bản án, quyết định sơ thẩm bị khiếu nại.

Cần lưu ý rằng, các thủ tục như giám đốc thẩm hay tái thẩm không phải là một cấp xét xử. Đây là những thủ tục đặc biệt nhằm xem xét lại các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị phát hiện có vi phạm pháp luật nghiêm trọng hoặc có tình tiết mới làm thay đổi bản chất vụ án.

1.2) Ý nghĩa của việc thực hiện chế độ hai cấp xét xử:

Việc duy trì hai cấp xét xử trong giải quyết các vụ án hành chính mang lại những giá trị cốt lõi sau:

- Bảo vệ tối đa quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức: Trong các mối quan hệ hành chính, công dân luôn ở vị thế yếu thế hơn so với cơ quan quản lý nhà nước. Chế độ hai cấp xét xử trao cho người dân cơ hội thứ hai để bảo vệ quyền lợi của mình nếu họ cho rằng phán quyết ở cấp sơ thẩm chưa thỏa đáng, chưa khách quan.

- Bảo đảm tính chính xác, khách quan của phán quyết tòa án: Thẩm phán cũng là con người và không thể tránh khỏi những sai sót chủ quan hoặc hạn chế về nhận thức pháp luật tại một thời điểm. Cấp xét xử phúc thẩm với đội ngũ thẩm phán thường có kinh nghiệm dày dạn hơn sẽ đóng vai trò "màng lọc", sửa chữa kịp thời các sai lầm về mặt nội dung lẫn hình thức của cấp sơ thẩm.

- Nâng cao trách nhiệm của thẩm phán cấp sơ thẩm: Sự tồn tại của cấp phúc thẩm vô hình trung tạo ra một áp lực tích cực, buộc các thẩm phán sơ thẩm phải thận trọng, tỉ mỉ và tuân thủ nghiêm ngặt pháp luật khi ban hành phán quyết, bởi lẽ bản án của họ có thể bị sửa hoặc hủy nếu không chuẩn xác.

- Củng cố niềm tin của nhân dân vào công lý: Một hệ thống tư pháp cho phép kiểm tra lại sai sót một cách minh bạch sẽ tạo được chỗ dựa tinh thần vững chắc cho người dân, khẳng định tinh thần thượng tôn pháp luật.

2. Các quy định của luật tố tụng hành chính về chế độ hai cấp xét xử:

Hệ thống pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam (hiện hành là luật tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản hướng dẫn, sửa đổi bổ sung) đã thể chế hóa rất rõ ràng nguyên tắc hai cấp xét xử từ khâu thẩm quyền, thủ tục kháng cáo cho đến phạm vi xét xử của từng cấp.

2.1) Quy định về thẩm quyền xét xử sơ thẩm và phúc thẩm:

Để vận hành trơn tru chế độ hai cấp xét xử, luật TTHC phân định rõ ràng thẩm quyền của các cấp tòa án:

Đặc biệt, theo các quy định nhằm tăng cường tính độc lập của tòa án, những vụ án khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện, chủ tịch UBND cấp huyện hiện nay hầu hết đã được chuyển giao cho TAND cấp tỉnh xét xử sơ thẩm. Khi đó, TAND cấp cao sẽ đóng vai trò là tòa án cấp phúc thẩm. Điều này giảm thiểu tối đa sự nể nang, né tránh do áp lực địa phương.

2.2) Thủ tục kháng cáo, kháng nghị, cầu nối sang cấp xét xử thứ hai:

Chế độ xét xử phúc thẩm không tự nhiên diễn ra mà phải dựa trên ý chí của các chủ thể có quyền. Luật TTHC quy định rất chi tiết về thời hạn và thủ tục:

- Thời hạn kháng cáo: Đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự có quyền kháng cáo bản án sơ thẩm trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày tuyên án. Nếu họ không có mặt tại phiên tòa thì thời hạn này tính từ ngày bản án được giao hoặc được niêm yết công khai.

- Thời hạn kháng nghị: Viện trưởng viện kiểm sát cùng cấp có quyền kháng nghị trong thời hạn 15 ngày, viện trưởng viện kiểm sát cấp trên trực tiếp có quyền kháng nghị trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày tuyên án hoặc nhận được bản án.

- Hậu quả pháp lý: Khi có kháng cáo, kháng nghị hợp pháp, phần bản án bị kháng cáo, kháng nghị sẽ chưa có hiệu lực pháp luật và vụ án phải được chuyển lên tòa án cấp trên để tiến hành thủ tục phúc thẩm. Các phần không bị kháng cáo, kháng nghị vẫn sẽ có hiệu lực pháp luật sau khi hết thời hạn.

2.3) Phạm vi xét xử phúc thẩm:

Tòa án cấp phúc thẩm không xét xử lại toàn bộ vụ án từ đầu một cách vô điều kiện, mà phạm vi xét xử bị giới hạn bởi nội dung khiếu nại. Cụ thể, tòa án cấp phúc thẩm chỉ xem xét lại phần của bản án sơ thẩm, quyết định của tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị hoặc có liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị.

Tuy nhiên, để bảo vệ lợi ích công cộng hoặc lợi ích của nhà nước, trong một số trường hợp, nếu phát hiện có những vi phạm nghiêm trọng xâm phạm đến trật tự công cộng hoặc lợi ích tối cao, tòa án cấp phúc thẩm vẫn có quyền xem xét các phần khác ngoài phạm vi kháng cáo.

3. Thực trạng thực hiện chế độ hai cấp xét xử trong tố tụng hành chính tại Việt Nam:

Qua nhiều năm triển khai luật TTHC, việc thực hiện chế độ hai cấp xét xử đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, song cũng bộc lộ không ít rào cản, vướng mắc cần thẳng thắn nhìn nhận.

3.1) Những kết quả tích cực đã đạt được:

- Bảo đảm quyền tiếp cận công lý: Số lượng các vụ án hành chính được giải quyết ở cả hai cấp sơ thẩm và phúc thẩm tăng đều qua các năm. Người dân đã có ý thức cao hơn trong việc sử dụng quyền kháng cáo để bảo vệ quyền lợi của mình khi không đồng ý với bản án sơ thẩm.

- Nâng cao chất lượng phán quyết: Thông qua công tác xét xử phúc thẩm, hàng ngàn bản án sơ thẩm có sai sót về việc áp dụng pháp luật, đánh giá chứng cứ chưa đầy đủ đã được sửa đổi hoặc hủy để xét xử lại. Điều này hạn chế tối đa các vụ việc oan sai, bảo vệ sự tôn nghiêm của pháp luật.

- Tăng cường năng lực đội ngũ thẩm phán: Việc thành lập và đi vào hoạt động của các TAND cấp cao (Hà Nội, Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh) chuyên trách xét xử phúc thẩm đã giúp chuyên môn hóa sâu sắc đội ngũ thẩm phán, giúp các phán quyết phúc thẩm mang tính chuẩn mực và có sức thuyết phục cao hơn.

3.2) Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân:

Dù đạt nhiều kết quả, thực tế vận hành cơ chế hai cấp xét xử trong tố tụng hành chính vẫn gặp phải những nút thắt lớn:

- Tỷ lệ bản án sơ thẩm bị sửa, hủy do lỗi chủ quan vẫn còn cao: Tại một số địa phương, chất lượng xét xử sơ thẩm chưa thực sự đồng đều. Nguyên nhân là do các vụ án hành chính thường vô cùng phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên sâu như đất đai, quy hoạch, thuế, môi trường... Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hành chính lại thường xuyên thay đổi, chồng chéo khiến thẩm phán sơ thẩm gặp khó khăn trong việc cập nhật và áp dụng.

- Tâm lý nể nang, ngại va chạm với cơ quan hành chính địa phương: Mặc dù thẩm quyền xét xử các quyết định của UBND cấp huyện đã được chuyển lên TAND cấp tỉnh, nhưng ở cấp tỉnh, mối quan hệ phối hợp công tác giữa tòa án và ủy ban nhân dân cùng cấp vẫn rất khăng khít. Thẩm phán sơ thẩm đôi khi còn có tâm lý e dè khi phải ra một phán quyết tuyên hủy quyết định hành chính của cơ quan quản lý cùng cấp, dẫn đến việc đẩy cái khó lên cho cấp phúc thẩm (TAND cấp cao).

- Hiện tượng "người bị kiện" vắng mặt và không cung cấp chứng cứ: Một đặc thù kéo lùi tiến độ giải quyết vụ án hành chính là sự thiếu hợp tác của người bị kiện (thường là người đứng đầu cơ quan hành chính hoặc người được ủy quyền). Việc họ liên tục xin hoãn phiên tòa sơ thẩm, không cung cấp tài liệu, chứng cứ đúng hạn khiến tòa án sơ thẩm phải xét xử vắng mặt hoặc hoãn nhiều lần. Đến khi lên cấp phúc thẩm, người bị kiện mới cung cấp chứng cứ mới, dẫn đến việc tòa án cấp phúc thẩm buộc phải hủy án sơ thẩm để giải quyết lại, gây lãng phí thời gian và tiền bạc của xã hội.

- Áp lực quá tải công việc ở cấp phúc thẩm: Do tâm lý "còn nước còn tát", hầu như tất cả các vụ án hành chính sau khi xử sơ thẩm mà người dân thua kiện đều bị kháng cáo lên cấp phúc thẩm. Điều này tạo ra một áp lực khổng lồ lên các TAND cấp cao. Số lượng vụ án quá lớn dẫn đến tình trạng nhiều vụ án phúc thẩm bị quá hạn luật định, người dân phải chờ đợi mòn mỏi mới nhận được phán quyết cuối cùng.

4. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chế độ hai cấp xét xử:

Để nguyên tắc hai cấp xét xử trong tố tụng hành chính thực sự phát huy tối đa giá trị thực tiễn, việc thực hiện đồng bộ các giải pháp từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp là điều bắt buộc.

4.1) Hoàn thiện quy định pháp luật về tố tụng hành chính:

- Sửa đổi quy định về cung cấp chứng cứ: Cần có chế tài nghiêm khắc hơn đối với đương sự (đặc biệt là cơ quan quản lý nhà nước) nếu cố tình không cung cấp chứng cứ ở giai đoạn sơ thẩm. Pháp luật nên quy định rõ những chứng cứ mà đương sự đã biết và có điều kiện cung cấp ở cấp sơ thẩm nhưng cố tình che giấu, thì sẽ không được chấp nhận tại cấp phúc thẩm, trừ trường hợp có lý do bất khả kháng.

- Làm rõ tiêu chí hủy, sửa án: Cần ban hành các nghị quyết hướng dẫn cụ thể mang tính định lượng về việc thế nào là "vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng" để tránh việc tòa án cấp phúc thẩm lạm dụng quyền hủy án sơ thẩm đối với những lỗi vi phạm hình thức nhỏ, không làm thay đổi bản chất vụ án.

4.2) Nâng cao năng lực chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp của thẩm phán:

- Tăng cường đào tạo chuyên sâu: Bản chất án hành chính là kiểm tra tính hợp pháp của một quyết định quản lý. Vì vậy, thẩm phán không chỉ giỏi luật tố tụng mà phải am tường luật nội dung (luật đất đai, luật xây dựng, luật khoáng sản...). Cần tổ chức thường xuyên các lớp bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước cho thẩm phán.

- Bảo đảm tính độc lập thực chất của thẩm phán: Cần tiếp tục nghiên cứu đổi mới cơ chế quản lý nhân sự, ngân sách của tòa án theo hướng độc lập hoàn toàn với chính quyền địa phương, từ đó loại bỏ triệt để tâm lý e dè, nể nang khi xét xử các vụ án hành chính.

4.3) Tăng cường trách nhiệm phối hợp của các cơ quan hành chính nhà nước:

- Nâng cao ý thức thượng tôn pháp luật của người bị kiện: Người đứng đầu các cơ quan hành chính khi bị khiếu kiện cần nghiêm túc tham gia các phiên đối thoại, phiên tòa sơ thẩm, cung cấp đầy đủ hồ sơ địa chính, hồ sơ ban hành quyết định hành chính. Bản thân các cơ quan này cũng cần tự kiểm tra, nếu thấy quyết định của mình sai thì chủ động hủy bỏ, sửa đổi ngay từ giai đoạn đối thoại ở cấp sơ thẩm để giảm tải cho hệ thống tòa án.

4.4) Ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số trong hoạt động xét xử:

- Đẩy mạnh xét xử trực tuyến: Việc triển khai rộng rãi các phiên tòa trực tuyến ở cả hai cấp xét xử, đặc biệt là cấp phúc thẩm (TAND cấp cao) sẽ giúp tiết kiệm chi phí đi lại cho người dân, khắc phục tình trạng hoãn phiên tòa do khoảng cách địa lý xa xôi.

- Xây dựng hệ thống quản lý án điện tử công khai: Giúp người dân dễ dàng tra cứu tiến độ giải quyết đơn kháng cáo, hạn chế tình trạng ngâm án, trễ hạn luật định.

Thực hiện chế độ hai cấp xét xử theo quy định của luật tố tụng hành chính không chỉ là một quy trình kỹ thuật pháp lý đơn thuần, mà là lời cam kết của nhà nước trong việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân trước những sai sót (nếu có) của bộ máy công quyền. Một hệ thống hai cấp xét xử vận hành hiệu quả, công tâm sẽ là tấm gương phản chiếu một nền tư pháp minh bạch, tiến bộ và nhân văn.